Отвалы горных пород — объект (не)капитального строительства

Жаров Е.В., адвокат по экологическим делам, управляющий партнер адвокатского бюро "Жаров Группа", канд. экон. наук

Являются ли горные отвалы объектом капитального строительства? Такой вопрос часто возникает в спорах с органами Росприроднадзора, в том числе по экологическим проблемам. Как обстоит дело с точки зрения правового режима и актуальной судебной практики, разбираемся в статье.

Характеристика отвалов

Согласно ГОСТ Р 59070-2020 "Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения", утвержденному Приказом Росстандарта от 01.10.2020 № 731-ст, отвал — это искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов.

Виды отвалов:

• внешний отвал — отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород вне контура карьера;
• внутренний отвал — отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород в выработанном пространстве карьера.

Ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" устанавливает, что отходы производства и потребления — это вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. К отходам не относится донный грунт, а также вскрышные и вмещающие горные породы (за исключением случаев, указанных в ст. 23.5 данного закона).

Объекты размещения отходов — специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, в том числе отходов недропользования (за исключением объектов хранения вскрышных и вмещающих горных пород, которые подлежат использованию).

Из сказанного можно сделать два вывода:

• объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается горный отвал;
• согласно Закону № 89-ФЗ, объект размещения отходов является сооружением, следовательно, горный отвал тоже является сооружением.

Признаки объекта капитального строительства

Как сказано в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, объектом капитального строительства (ОКС) является здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

В свою очередь, некапитальные строения и сооружения — это строения и сооружения, которые не имеют прочной связи с землей, и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик.

Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" понимает под сооружением результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций, и предназначенную для выполнения производственных процессов, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

На основании указанных выше норм можно выделить следующие основные признаки ОКС:

• прочная связь с землей;
• невозможность перемещения объекта без нанесения несоразмерного ущерба назначению;
• стационарность.

К дополнительным признакам можно отнести наличие коммуникаций и длительный срок эксплуатации объекта.

Судебная практика

В судебной практике вопрос квалификации горных отвалов также является предметом рассмотрения. Такие вопросы возникают в том числе в спорах с органами Росприроднадзора. Обратимся к одному из последних дел.

Общество обратилось в суд с заявлением к Управлению Росприроднадзора о признании недействительным предписания об устранении нарушений, выявленных в ходе внеплановой проверки.

В частности, обществу вменялось предоставление недостоверной информации о результатах инвентаризации объекта размещения отходов — отвала вскрышных пород, а также отсутствие в декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду начисления платы за размещение отхода — "скальные вскрышные породы силикатные практически неопасные".

Во время рассмотрения перед судом встал вопрос о квалификации спорного отвала. Управление настаивало, что его следует считать ОКС, указывая в числе прочего на тот факт, что общество получило разрешение на строительство этого объекта.

Три суда, занимавшихся этим делом, единодушно признали, что спорный отвал не относится к ОКС. Инстанции дали следующие разъяснения по поводу своей позиции ¹:

• Основные признаки ОКС:
  • наличие надземной или подземной части, зданий и сооружений, включающих в себя помещения, сети и системы инженерно-технического обеспечения;
  • предназначение для проживания или деятельности людей, размещения производства, хранения продукции и содержания животных;
  • прочная связь с землей;
  • конструктивные характеристики, не позволяющие осуществить перемещение или демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению.
• Отвалообразование — это размещение вскрышных пород в виде насыпи (отвала) на специальном участке горного отвода, завершающий этап в технологии вскрышных работ на карьерах.
• Отвалы вскрышных пород не содержат в своем составе помещений, сетей и систем инженерно-технического обеспечения. Они не предназначены для проживания или деятельности людей и т.д.
• По своим характеристикам отвалы вскрышных пород не имеют прочной сцепки с землей в виде цельного фундамента или фундаментных блоков. Капитальность постройки обеспечивает не только фундамент, но и опорный каркас, тогда как отвалы представляют собой насыпь, которую можно транспортировать без причинения ущерба назначению.
• Выдача разрешения на строительство не делает отвал ОКС в силу отсутствия признаков, установленных соответствующим правовым регулированием.

Выводы

Надо отметить, что в судебной практике существуют разные позиции относительно квалификации горного отвала. В одних судебных актах он характеризовался как ОКС ² , в других — нет ³.

На наш взгляд, возможность отнесения отвалов горных пород к ОКС крайне сомнительна по следующим причинам:

• Образование отвала обусловлено процессом добычи полезных ископаемых открытым способом; он является не самостоятельным, а вспомогательным сооружением. Строительство и разработка карьера при золотодобыче возможны только при одновременном формировании отвала — вскрыша удаляется, соответственно, необходимо место для нее. Технология "строительства" отвалов заключается в их формировании за счет размещения вскрышных пород на соответствующем участке.
• У отвалов отсутствует главный признак ОКС — прочная связь с землей.
• Отвалы при необходимости можно перемещать, и их функциональное назначение от этого не изменится.
• Отвалы не имеют дополнительных признаков ОКС: нет несущих конструкций, отсутствуют инженерно-технические коммуникации.

Таким образом, горный отвал не обладает необходимыми характеристиками, определяющими его как объект капитального строительства.

Примечания:

¹ Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.09.2025 по делу № А51-1130/2024. Определением судьи Верховного Суда РФ от 29.12.2025 № 303-ЭС25-13683 отказано в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

² См., например, решения Киселевского городского суда (Кемеровская область) от 21.01.2011 по делу № 2-85/2011, Газимуро-Заводского районного суда (Забайкальский край) от 07.05.2019 по делу № 12-11/2019.

³ См., например, решения Анжеро-Судженского городского суда (Кемеровская область) от 01.09.2023 по делу № 12-75/2023, Беловского городского суда (Кемеровская область — Кузбасс) от 28.07.2016 по делу № 12-319/201, от 02.11.2016 по делу № 21-1331/2016.

 "ЗОЛОТОДОБЫЧА" № 3 (328), МАРТ 2026 ГОДА 

© АО "Иргиредмет", 2026